空间规划与“多规合一”

张兵

自然资源部国土空间规划局副局长

“多规合一”成果不等同于“空间规划”

按照《生态文明体制改革总体方案》（2015），我国的空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。在编制省级空间规划的试点工作中， 一项主要内容就是“三区三线”的空间划分，并且要求明确分解到市县的三类空间比例、开发强度等控制指标。在制度设计中，这些控制指标成为不同层级的空间规划相互衔接的重要纽带，视为“优化空间组织和结构布局，提高发展质量和资源利用效率，形成可持续发展的美丽国土空间”的重要抓手。

那么，制定空间规划和“多规合一”是什么关系呢？在实践中，“多规合一”实践有两种真实的状态，反映出对“多规合一”概念理解上的不同。

第一种情况下，一些城市因为有自上而下的工作要求，请来规划编制单位， 像以往规划编制工作那样，对政府部门作出动员后，由规划编制单位具体调查研究， 在统一的信息平台上，统一坐标、统一用地分类标准，针对各个部门矛盾冲突的管理要求逐一进行协调，也就是大家常说的“消除矛盾图斑”，市委市政府在决策过程中不断协调解决部门矛盾，特别针对土地和空间发展指标方面化解冲突，为未来发展留下更多的空间。

这种情形下，“多规合一”更多地被理解为技术性的工作——编制的技术人员花费大量时间在信息平台上消除“矛盾图斑”，解决政府各部门之间相互矛盾冲突的管理要求——但最后往往会陷入迷茫，连技术成果都不知如何来命名。其原因在于规划工作实际定位在技术层面，虽然在一个时间节点上协调了政府各个部门的空间管理要求，但是因为没有把这项工作同提高城市治理能力充分深入地结合起来，很多管理部门的思想认识还停留在一般性的工作配合层面上，“多规合一”的长效机制没有建立，费了“洪荒之力”消除的成千上万“矛盾图斑”之后，预料今后还会不断产生。

第二种情况，虽然也是把“多规合一”作为一种工作手段，但着眼于提高政府治理能力，协调政府各个管理部门之间的关系，不是局限于管理矛盾的消除， 而是要放在一个深化改革的背景下，着眼整体，放眼长远，探索建立符合生态文明建设要求、利于经济社会环境可持续发展、统筹政府、社会和市民发展积极性、行政管理上各司其职、分工协作的长效机制。例如，按照厦门“多规合一”试点的经验，它重点解决了四个方面的问题，即解决了空间类规划打架、资源环境保护不利、行政审批效率低下和公众参与监督不足的问题（王蒙徽，2015）。厦门在城市层面探索了城市治理体系和治理能力现代化的路径，意义存在于政府治理、市场治理和社会治理等多维度，并不只囿于“空间治理”的范畴。同是“多规合一”，工作开展的理念、重点、深度、效果都有很大的差别。

这两种实践的状况说明，单就“多规合一”的技术成果而言，并不能简单等同于试点方案所设想的“空间规划”。“多规合一”和空间规划二者的联系在于，“多规合一”作为一种工作方法，是编好空间规划的必要条件，因为“三区三线”的空间划分有赖于整合政府各部门与空间相关的管理要求。不过，“多规合一”要能从手段方法上升成为制度安排，关键取决于政府在推行“多规合一”工作时采取的理念、目标、路径、深度。

“多规合一”是手段，不是目的 [8]。有质量的“多规合一”，不是技术性工作，应是着眼于深化改革的目标，以提高政府空间治理的实效和长效作为衡量标尺， 在组织方式、制度安排、政策成果方面都需要多做谋划、勤下功夫，解决政府各部门协同管理水平低下的问题，围绕生态文明建设和绿色发展建立更加理想的空间治理的体制和机制。

贯穿空间规划的三个关键要素

推进国家空间治理体系和治理能力现代化，空间类规划打架是其中一个突出问题，因此，以问题为导向，开展“多规合一”试点，推动规划体制的改革。事实上，空间类规划打架只是问题的表象。在建设社会主义市场经济的过程中，政府各部门努力转变政府职能，越发重视通过规划来发挥政府对市场的引导和调控作用，但在这个改革过程中空间上缺乏协同，政出多门，造成审批和决策的效率下降， 而该管的没有管住，整体上政府治理能力无法到位。这些问题是改革和发展中的问题，需要在发展中去解决。也就是说，我们要在深化改革的过程中把政府各部门涉及空间的管理要求协同起来，统一在一个目标之下、一个平台之上，所以“多规合一”的“一”是通过协调达到行动的“统一”，而不是简单地把管理部门的各种规划合成一个部门的一个规划。上文强调国土空间规划的分层分级，不仅基于空间尺度的属性，而且基于公共管理的属性，这就是形成这个观点的基础。

当然，在政府部门的各种规划中，并不都是不可合并的，城市总体规划与土地利用总体规划的两规合一，无论在技术上还是在体制上，都通过实践证明完全是可以行得通的。在全国政协双周会（2016）上提出的“多规融合、两规合一”应该是一个很有价值的改革思路 [9]。

回到“空间规划”的问题上来，本着“多规合一”的改革思想，在试点项目总结基础上，我们认为要编好“空间规划”，“战略引领”、“底线管控”、“全方位协同”是自始至终需要把控的三个关键要素 ：

第一，无论是在省还是市县的空间层面，制定发展战略，确定战略的目标与定位，都是空间规划工作的重中之重。每个地方都需要从战略上明确自己“两个一百年”和实现“中国梦”的发展目标和发展路径，来决定经济社会发展和空间资源配置的策略和综合方案，由此才形成协同整合各种规划的取舍标准。在统一的规划目标之下，各个部门分工协作，提高政府行政效能，这才是“多规合一” 的要领。不是为了“多规合一”才“多规合一”，要用全社会高度认同的发展战略来统领“多规合一”。

第二，为了牢牢把握发展的主动权，“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果”（习近平总书记讲话）。战略思维和底线思维的统合，是具有重要意义的。空间规划要把国家安全、生态环境安全、粮食安全、城乡安 全摆在优先地位，客观分析可能出现的问题，制定妥善解决问题的方案。生态保 护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界正是面对资源环境领域的严峻挑 战，在规划领域逐步落实的一套底线管控的工具，确保生态文明建设中资源环境 保护与经济社会发展有一个基本的和谐关系。当然，着眼于政府行政效能的提高， 未来这些“底线”是否有必要整合、如何整合，都是值得思考和实践的问题。此外， “美丽中国建设”不仅需要通过底线管控，而且更需要以真善美的思想境界来积极勾画和营造美好的人居环境。

第三，全方位协同是空间规划应秉持的治理理念。在工作初期，基础数据不统一、坐标系不一致、规划编制依据不统一、技术标准不统一、规划编制期限不统一都是集中暴露的问题，在这些方面做好协同是必需的。当这些技术性问题得到解决之后，建立各层级政府之间、政府各部门之间长效的协同机制成为做好空间规划的关键。再接下来，若着眼于全面深化改革的要求，“全方位协同”的根本是有效落实好“五个统筹”，特别是在政府治理、市场治理和社会治理的层面作出更为整体的体制、机制改革。

李克强总理 2016 年 3 月 22 日在三亚考察海南省“多规合一”试点工作时指出，“这项改革说到底是简政放权。各部门职能有序协调，解决规划打架问题，是简政 ；一张蓝图绘好后，企业作为市场主体按规划去做，不再需要层层审批， 是放权 ；政府职能要更多体现在事中事后，是监管”。“多规合一”作为手段，用来推动政府空间治理能力提升的过程，同时就是改革政府治理、市场治理和社会治理的过程，是全面提升国家治理体系和治理能力现代化的过程。

（文章来源：中国城市规划网）