规划的理性与理性的规划

孙施文

同济大学建筑与城市规划学院教授

1. 在全面认识城乡规划本质及其作用的基础上，充分清理城乡规划的内外部关系，建构合理的城乡规划体系和相关制度，成为国家治理现代化建设的重要内容。

城乡规划是国家治理体系的重要组成部分，也是其基本手段之一。因此，就需要在国家治理的整体框架中认识城乡规划的本质，认识城乡规划在我国的国家治理体系中的定位，在此基础上才有能讨论城乡规划体系的架构。世界各国城乡规划体系及其制度间存在的差异性告诉我们，城乡规划从来就不是自在自为的， 并不只是一个寻求内部完善的封闭系统，而是在与其他治理内容和治理手段的交互作用中不断发展和演变的。因此，这就需要在国家治理的整体框架下，理性地分析城乡规划与其他各类治理内容和手段的相互关系，区分政府、市场、社会的关系（也包括各级政府及其部门之间的关系），以此来确定城乡规划能够发挥作用的方面。要严格区分哪些是规划能够发挥作用的与哪些是规划应当发挥作用的， 我们所建构的规划体系应当保证在前者的领域中规划的作用能够得到充分的发挥， 而对于后者，就应当通过社会动员等方式、在实践的过程中积极争取并促进其得以实现。要区分各层次规划、不同类型规划的作用范围和作用方式，从社会为什么需要规划、需要什么样的规划出发思考各类规划的内容和形式，并将不同层次、不同类型的规划与国家治理体系结构和实际运作方式紧密结合，从而使城乡规划真正成为社会的公共性事务。

2.加强城乡发展和规划调控手段的研究，提炼总结城乡发展的规律和经验教训，将普遍性的规律和具体实践相结合，全面提高规划成果的合理性。

城乡规划是对城乡发展过程的一种干预，城乡发展是规划调控的对象，因此， 只有在充分认识对象发展规律的基础上，才有可能进行理性的规划和干预。而城乡发展规律既有普遍性的内容，也有在具体发展条件下的内容，这就需要很好的清理总结，同时，我们也应看到，现代城乡发展都是在有规划的条件下发展的， 要充分研究城乡发展的客观规律和规划调控之间的关系。城乡规划不仅是预测城乡发展的前景，更重要的是要认识到在没有规划调控的情况下会有什么样的发展， 会产生什么样的结果，而这些结果中哪些是我们希望发生的、哪些是可以接受的、哪些是我们不想要的，针对这些可能的不同结果，就需要有不同的规划调控手段。针对那些我们不想要、不可接受的结果，就需要进行改变，这种改变是需要从产生结果的原因入手进行的。而提炼这一切的要素，即如何发展演变、哪些因素的怎样运行会导致什么样的结果等，以及由于对某些内容、要素的干预是否会影响到那些我们希望发生的或者可以接受的结果产生的各类要素的未来演进，这些都需要有发展研究的成果进行支撑的。而另一方面，对规划调控手段的成效及其可能后果也需要有充分的研究，例如，同样的问题在什么样的条件下运用了什么样的手段得到了解决、没有得到解决，或者该问题得到了解决但却导致了更为严重的其他问题甚至酿成了社会灾难 ；或者同样的问题、同样的手段，为什么有的取得了成效，有的却失败了等。即使都是成功的，也还要关注是在什么样的制度环境和其他政策手段、运行机制等现在是否仍然具备，哪些方面有不同，相应的改变和对策是什么等。由此而言，加强规划实施评价研究是理性规划开展的前提和基础，而这也是我国城乡规划领域至今存在的薄弱环节。尽管我们现在也已经开始进行城市总体规划实施评估工作，但绝大部分都已演变为论证总体规划修编的程序性工作，缺乏对规划为什么有的能够实施、有的没有实施的原因进行深入探究和揭示，缺乏对规划干预手段及其成效的评判，从而难以为后续规划的制定和实施提供有用的知识支撑。就此而论，强化城乡发展研究和城乡规划实施评价研究， 并且将两者结合在一起，也是当务之急，这是真正全面提高规划合理性、完善规划制度建设的重要而关键的内容。

3.坚持以实践为导向的公共理性，推动城乡规划与社会过程的结合，实现规划思维方式的转变。

城乡规划作为一项社会性的公共事务，因此，必须将规划的过程放置在社会的过程之中，必须在公共领域中讨论规划的问题和内容。这就要求改变过去已经形成的只关注规划体系内部的完善、只注重专业语言和技术理性的状况，这种状况也是导致城乡规划与国家治理过程相脱节的重要原因。从这样的角度讲，城乡规划工作者无论从事规划的编制还是规划管理，都需要在规划制度建设、规划制定、规划实施过程中确立从社会实践出发的、建立在公共理性基础上的规划思维方法， 这种思维方法至少需要综合地考虑这样几个方面 ：城市发展规律、国家治理框架及其能力、社会预期、解决具体问题的针对性和有效性、面对社会的说服力等， 而公共理性即是贯穿于这个思维过程的逻辑基础。

从规划的思维方式而言，规划不是经验科学，遵循的是实践逻辑导向下的公共理性，但这并不意味着技术理性以及经验科学的成果和思维方式就不起作用， 只是知识和思维方式运用的场合和方式不同。比如，我们如何预见和判断城乡未来发展、规划调控所可能产生的结果及其边际效应？这肯定是基于经验科学实证研究（城乡研究、区域研究等）的成果或者依其研究才能获得的，没有这样的成果和研究，规划无从作出预测和判断。但另一方面，规划要对这些成果进行运用， 也不可能是直接的搬用，实证研究所获得的成果都是建立在特定的条件和具体的环境状况中的，这些因素都会发生改变，不可能完全复制和重复。而规划还需要考虑不同时期的社会需求变化，不同时期不可能有完全一致的社会需求，因此， 规划工作就是要在不断变动的社会环境条件和社会需求下作出选择，并且是复合式的选择。而这种选择及其组合就应放置在公共领域中思考，这可能是没有前例和可作实证研究的。从另一个方面讲，城乡规划的核心在于怎么去促进想要的结果产生和避免不想要的结果，其中的具体策略和方法应当以经验科学的成果和方法为基础，但这种选择必须是社会选择的结果，其合理性是需要经历公共理性的评判的。因此，在城乡规划领域中，技术理性和思维方式是在社会实践的公共理性框架内发挥作用，两者的关系不能颠倒。

（文章来源：中国城市规划网专栏节选）