构筑统一而又有弹性的“空间规划体系”

袁奇峰

华南理工大学建筑学院教授、博士生导师

我们习惯说经济发展有三驾马车——投资、消费、出口，其实这只是影响GDP指标的几个直接因素。从本质上看，大国经济发展最重要的三个本质要素是土地、人口与资本。“土地是财富之母”，没有土地的投入就不可以想象经济发展，决定土地投入多少的是劳动生产率以及背后的国家科技实力，而在哪里投入则是“空间规划”必须回答的首要问题。

未来“空间规划”及其体系的建立是否科学，只有一个依据，即必须遵循区域、城乡和学科的发展规律，服务于国家发展战略。

1. 平衡发展与保护，规划体系要维系市场活力

改革开放四十年来，我国成功从全民所有计划经济向社会主义市场经济转型，新一届中央政府也明确了市场在国家资源配置中的主导地位。

中国40年改革经验说明国家发展不是规划（计划）出来的，而是因为改革而形成了有弹性的制度，激发了各层次、各种利益主体追求发展积极性，是在各种利益博弈中实现的。在财政分权和发展锦标赛的激励下，所有的地方政府都积极投入到经济开发中，全力经营自身领域内的资源、努力招商引资。改革开放以来的经验证明，只有在市场经济条件下，有无数的生产者、服务者和消费者互相博弈，每一个国民都为了生计而奋斗，所谓的经济规律才会发生。正是财政分权和市场化改革这两者的互动，制造了四十年中国发展的“奇迹”。

1993年实施分税制改革以来，中央财政主要依靠地方上缴的工商税收和央企利润，市、县地方政府则为改善财政状况、增加税收，自下而上推动资源开发利用；另一方面，中央政府、省政府负责资源保护的各个部委试图推动可持续发展战略，自上而下地控制资源过度开发。目前这种财政制度，以及围绕资源保护与开发的中央和地方政府之间的博弈，会持续影响到空间规划的编制和中国特色的“空间规划体系”建立的全过程，最终会更加聚焦自然资源的使用效率，并以此作为资源分配和区位配置的依据。

2. 梯度配置，自然资源的保护与开发

除非回到计划经济，如果继续依赖地方政府来推动经济发展，资源的投入就势必要听取地方发展的诉求。中央财政的管辖范围是31个省和5个计划单列市（深圳、大连、青岛、厦门和宁波），2016年能够给中央财政带来财政盈余只有六省一市：福建（644亿），深圳（2851亿），江苏（5178亿），浙江（5441亿），北京（6390亿），上海（7748亿），广东（9301亿），合计30373亿元人民币。这些地区是否应该就是资源投入的主导方向呢？是否对中央财政贡献大、经济效率高的地区应该获得更多的资源投入，而享受中央财政转移的地区就应该适度控制呢？

1980年代初，我国生产力布局和区域经济领域反思改革开放以前片面强调均衡发展、忽视经济效率的得失，开始把效益原则和效率目标放在区域经济布局和实施区域发展政策的优先地位。我国幅员辽阔，各地生产力发展水平、经济技术水平和社会发展基础差异较大，总体上可以划分为东、中、西三大经济地带。这些地区间客观上也存在着经济技术梯度，因此，国家开始实施沿海地区优先开放战略，让有条件的高梯度地区即沿海地区引进和掌握先进技术，率先发展一步，然后逐步向处于二级、三级梯度的地区推移，以期随着经济的发展、推移速度的加快，逐步达到缩小区域差距、实现国家经济布局和发展相对均衡之目的。因此，国家又制订了“中部崛起”和“西部大开发”战略。

现实中，高梯度地区有落后地区，低梯度地区也有相对发达地区，人为限定按梯度推进，有可能把不同梯度地区发展的区位凝固化。不能忽视了资源、制度等生产要素尤其是瓶颈要素在资源分配和配置中的作用。另外，梯度转移往往是核心区的成熟技术甚至衰退技术或产品向低梯度的扩展, 这种经济技术或产业的梯度转移, 可能会引起低梯度陷阱和落后的增长。那么是否西部地区应该通过承担更多资源保护的责任，以换取更多的财政转移呢？

国家层面的自然资源保护、开发与配置必然依据国家战略来确定，而其中跨省域的开发大区（长江三角洲、京津冀、粤港澳）或保护大区（三江源、三北防护林）显然应该是国家空间战略制定的优先方向；省级层面自然应该有上承国家战略，下启市、县战略的省域战略，进而落实自然资源保护、开发与配置规划；而在市、县域层面，也应该有全域性的部署与安排。

——在和市、县地方政府（经营资源、发展经济、收取税金、提供公共产品）、市场资本（开发资源、提供消费产品、上缴税金、赚取利润）、国民（消费资源、参与经济社会政治生态活动、求生计、求人权、求环境权）的互动中，中央政府最好的立场就是坚守自然资源保护的底线，以底线保护避免因为各自追求发展而形成的“合成谬误”。

3. 空间规划制度，双向统筹与刚柔并济

从管理的刚性和弹性来说，空间规划的规划编制过程，应该是一个“自上而下”与“自下而上”双向统筹的过程——国家和省级空间规划不应该是市、县空间规划的拼合，市、县空间规划也不应该是上级空间规划的简单落位。即要实现国家和省级空间规划的“一个战略”，和市、县级空间规划的“一张图”。

新的空间规划体系应该在国家、大区和省级体现出战略性和引导性，即在制定不同的政绩考核标准和财政政策的前提下，明确经济开发区域与生态保护区域等重大战略发区。而据上层次规划通过审批的市、县级空间规划则应该是地方性和控制性的，要在充分发动公众参与的前提下编制规划，通过规划委员会制度让社会参与到规划实施监督中来，约束官员的任期政绩冲动。

因此在国家层面不应该有超出耕地、生态保护线之外的刚性，而应该帮助地方政府建立有利于提高资源使用效率、维护社会公平、保护环境的体制机制；

通过地方人大设立（或者委员由人大遴选），依法（制定地方立法）宣誓履职的规划委员会制度能够依据上级审批的总体规划，约束政府的短期政绩冲动；形成对城市自身可持续发展负责的规划制度。

如果有规划督查，其重点应该是对规划委员会程序和履职的监督，维护其相对独立和监督行政权力的地位。

自然资源部主管用地指标，只要聪明地把坐标交给市、县政府，而上级政府能够用好城市规划委员会这个制度（当然最好把城市规划委员会设在地方人大以适当加强刚性），这样既可以让规划委员会依据经过审批的总体规划来约束地方政府，又可以对发展中的动态保持一定的弹性。

4. 空间规划法

另外，在依法行政的当下，在法律和技术规范体系尚未调整的背景下，行政机构调整的过渡期也不能破坏多年来探索形成的行之有效的管理体系。只能先在原法规体系下维持、磨合，通过吸纳主体功能区 “三生空间”平衡理论、城市规划“三大效益”平衡理论以及国土规划用途管制的思想，通过高明的顶层设计、整体流程设计，从原来的系统孕育出新的体系——空间规划法。

国家开发的空间战略、区域规划、城乡规划、村庄规划需要理论支持，人地关系是一个需要持续探索的复杂科学领域，其进展取决于区域科学和人居科学的研究进展。“规划学科是知识体系，是学术累积的结果，不属于任何部门、机构或个人，即便改朝换代，学科还是学科，哪怕换个马甲，其内核犹在；规划行业是运用知识、生产知识的人群，受部门管辖，通过服务社会与政府以谋求自身价值；规划部门是政府管理社会(包括行业)的框架，根据需要随时调整，社会主要矛盾决定机构设置走向。”