城市治理体系与规划变革

　　叶裕民

　　中国规划学会城乡规划实施学委会秘书长，中国人民大学公共管理学院教授

　　1. 城市化需要城市治理体系来持续推进

　　这个时代，城市化是中国发展的第一动力，它决定着中国未来的现代化成败。城市化是通过城市治理来持续推进的。到底什么是城市治理体系？当你要建构一个城市治理体系的时候，依次回答如下问题。为什么要治理，目标是什么？谁来治理？治理什么？怎么治理？

　　总体来说，治理结构可以以政府为核心自上而下的治理，可以是政府联合市场和社会来治理。就政府本身而言，可以是中央政府为主的治理，或者中央政府和地方政府联合治理。所以一谈到治理，通常要回答政府和市场的关系，政府内部部门间的关系，中央政府和地方政府之间的关系。治理手段分为技术手段和制度手段，包括正式制度的建立和非正式制度的建立是否包容。

　　根据治理主体之间关系的不同，划分为统治、管理、治理，治理又包括公共参与和合作治理，根据治理的开放性，越开放越往后延伸，合作治理是迄今为止最为开放的治理，合作治理用于城市规划就是协作式规划。

　　2. 空间规划是国家治理现代化的必然趋势

　　规划起着战略引领的作用，中国现在的规划难以实施，从单个规划来说都是好的，但是把它放在国家治理的框架下，放在整个城市综合治理的框架下，它就有问题了。每一个规划都是从自己的本部门出发，对综合发展的要求考虑不够，规划和规划之间交叉冲突，没办法实施。

　　在这样无序的规划下，我们现在开始了剧烈的、大规模的、涉及面很广的规划改革，这个规划改革就叫做“多规合一”主导的空间规划体系。空间规划在中国是国家治理现代化的必然趋势。

　　空间规划体系的建立，远远超越了部门之间的利益之争、权力之争，它是国家治理现代化的重大变革，是自上而下的顶层设计，有着充分的理论依据。

　　3. 空间规划体系是生态文明体制建设的基本路径

　　一个国家国土的空间品质，包括了经济社会系统和自然生态系统，在经济社会系统当中，公共空间主导经济社会系统的品质，而在自然生态系统当中，完全是自然生态空间保护的好不好。

　　空间规划体系是我国生态文明体制建设的基本路径和核心内容，一定要把它放在中国生态文明建设的框架下来认识。

　　生态文明制度以空间国土开发保护制度为核心。国土开发保护制度以空间规划为基础，以用途管制为主要手段，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多而导致生态破坏和环境污染等问题。空间规划体系以建构空间治理和空间结构优化为主要内容。全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突，部门职责交叉重复，地方规划朝令夕改等问题。

　　4. 城市总体规划是全国和省域空间规划的重要战略支点

　　空间规划体系应该包括国家空间规划，省域空间规划和市县域空间规划三个层级，分级管控。国务院国土空间开发保护主管部门负责编制和监督实施国家空间规划，以及跨省域的具有全国意义的空间规划。相应的省域空间开发保护主管部门负责编制和监督省域空间规划，以及跨市县具有全省意义的空间规划。市县域空间规划主管部门，负责编制和监督实施市县域的空间规划。

　　我认为，总体规划应该是全国和省域空间规划的重要战略支点。全国空间体系规划，特别是重要城市，总规一定是一个战略支点，是县域空间规划的一个主体，因为建设管控还是最难的管控，但主导有点难。

　　全国和省域空间规划体系，应该以土地利用规划为本，以城镇体系规划为骨架，以城市总体规划为战略支点，建构全国或者全省统一、相互衔接、分级管控的空间规划体系。目前在全国和省域空间规划体系当中，总体规划作用力不够。其实，城乡规划力量是全国规划力量最强的，但只是在自己的领域做的非常精，没有跳出去，高度不够。

　　空间规划是具有全局意义的、全覆盖的，具有战略引领和共性管控的规划，它是国家现代化治理的重要组成部分，服从于国家现代化进程的需要。国家空间规划体系是全国空间规划统一秩序的表达。其他各类空间性规划通过空间规划得到协调，是建立合作规划模式的最佳平台。空间规划是全国政府管理制度改革的有效依托，同时又是市场配置要素中起着决定性作用的空间保障。