城乡统筹背景下的小城镇发展

　　赵民

　　中国城市规划学会规划实施学委会副主任委员、同济大学城市规划系教授

　　国际上已有研究证明，欠发达国家的城市体系在初级阶段倾向于首位分布，而经济高度发展国家的城市体系倾向于位序-规模分布。在城乡一体化发展阶段，大中城市和小城镇理应进一步整合，互相分工和协调发展。

　　我国新型城镇化的基本方针已经明确：一是强调城市群的作用，“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”；二是重提控制特大城市规模：即特大城市要适当疏解经济功能和其他功能，推进劳动密集型加工业向外转移；三是重视中小城市的作用，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向；四是有重点地发展小城镇，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。对此，学界有不同声音。不同观点的产生源于立论的数据基础与思考维度；而中央政府必定以国家治理为最高准则。

　　据六普，我国城镇人口中的40%（约2.6亿）住在建制镇镇区（含县城）。2000-2010年间，跨省人口流动数据实际上仅占人口流动总量的30%左右，而其余70%左右则为省内流动。跨省流动人口在主要流入地主要表现为“进入300万以上大城市（即特大城市，下同）”，导致人口流入地区的“强市弱镇”格局逐渐强化；而在主要流出地省份内部的流动人口则较多“就近（本县市区内）进入县城和镇区”。这一“就近城镇化”及“小城镇发展”的态势不容忽视，背后定有其成因机制。

　　从最近几年（2014、2015、2016）的全国农民工调查报告看，农民工的增长幅度已经非常小（期间仅为2.75%）。从2015年全国农民工流向看，外出农民工跨省流动进入大城市的占比较大；而省内流动则较多进入小城镇。本地农民工（本乡镇）加上省内乡外（跨乡镇），合计达1.5亿多人，占农民工总量的 54%，主要是进入小城镇，体现了就近城镇化和兼业化的趋势。

　　任何人如果做了这些分析，恐怕就不会再偏执于大城市；大城市、小城镇的发展有其各自的真实需求和规律性。

　　关于我国的城镇化发展问题的讨论，在城镇化水平将会持续提高这一点上是有共识的；争议的焦点在于城市发展的规模问题，即是否应该秉持“市场决定论”或“规模效益论”，亦即存在着大城市重点论和小城镇重点论之争。前者的理论基础在于新经济地理学提出的人口增长带来的集聚效应、规模收益、分工深化、经济扩散效应等；后者的理论基础主要是国情论，即认为以小城镇为基础的“分散型”城镇化模式具有速度快、成本低、就近服务农村、兼顾社会公平等多方面的优势。

　　实证研究表明，迄今的大规模人口流动主要是向城镇体系两端集聚。但是两端地区——300万人以上的大城市与县镇地区，对于城镇化发展的意义很不同，前者是经济发展的引擎，后者则是关系到国家的基层治理。其中，大城市、尤其是特大和超大城市的持续发展对于我国新型城镇化的意义主要在于提高国家整体经济、社会、文化发展水平，并形成具有竞争力的区域性、全国性和世界级中心。而县城和镇的健康城镇化，除了一般的经济社会意义外，主要在于“国家治理”的落实；尽管县镇层面的城镇就业人口的工资水平、行业分工水平等均不及大城市，但这一层面的城镇发展可兼顾“安居、乐业”等多方面的目标，同时还可服务广大的农村地区，对于我国的社会稳定和抵御周期性经济波动具有重要意义。

　　流动人口主要在城镇体系“首末两端”上集聚的空间特征，是与流动人口的“经济家庭”理性选择有关。即每个农村家庭趋于将其劳动力置于最佳的市场配置——希冀实现家庭收入最大化；同时，经济家庭的行动逻辑还在于最大化家庭资产和效用，并最小化风险。

　　人口流动的“经济家庭”理性选择，既导致了一定时间内有相当规模流动人口在流入地的高等级城市集聚，而在流出地则主要集中在县域和乡镇地区的情形；同时也形成了流出人口在目的地的不稳定“异地流动型城镇化”与留守在家乡的“就近兼业型半城镇化”的不同态势。

　　由此可见，治理策略的制定既要把握发展的宏观态势，也要基于对个体“经济家庭”的真实诉求和比较利益的深刻认识；而对迄今的“农民工市民化”等政策目标则是有必要加以反思。