美国市县合并的五个突出特征

　　侯爱敏

　　苏州科技大学副教授

　　城市发展到一定程度，必然向边界外拓展，趋向于与周边区域整合为一体，但区划边界的存在却构成了障碍。为克服障碍，我国时常采取撤县（市）设区（下称撤县设区）等重构手段。在美国的都市区，市县合并是常用的整合手段。不同的是，美国的市县合并历时久（近两个世纪）、数量少，但人们对有限的案例开展了极为深入的研究。在我国，人们对撤县设区的动因与目标诉求、撤并后的经济和空间绩效研究较多，但对撤并中的矛盾与不同利益诉求、撤并后除经济发展与空间扩展之外的其他影响绩效、撤并程序与体制设计等方面很少涉及，导致理论研究对广泛开展的实践指导不足。鉴于此，本文从系统总结美国市县合并的突出特征出发，结合我国当前撤县设区中遇到的矛盾，试图寻求相应的启示，以期对我国相关领域的研究和实践提供借鉴。

　　研究发现，美国的市县合并有五个突出特征。

　　第一，合并尝试较多但成功率低。美国的市县合并是一个充斥着失败的历史过程。这是因为合并需要通过公投，但公投通过率极低，这归因于四个因素：美国人偏爱贴近民众的地方政府；厌恶城市而偏爱乡村和小镇；美国法律对合并极为严苛；存在化解区域矛盾的其他途径。不过，尝试合并的热情却没受影响，几乎每年都有某项市县合并举行公投，许多成功案例也是经历多次失败的尝试之后才得以实现的。

　　第二，合并程度、范围和政府结构模式多样。从程度上来看，市县合并并不意味着在原有市县所有部门的合并，也不意味着服务标准和税率的统一。从范围来看，有的都市区合并后依然有着几十个地方政府分享权力和资源，有的市县可能彻底合并且几乎不留合并前地方政府的痕迹。多数合并只涉及最大的两个综合性政府，而不涉及区内其他建制市、镇、功能区和学区等。从合并后的政府架构看，也是千差万别，有的是市县政府合并形成都市区政府，有的合并形成多层地方政府，有的合并后分为税率和服务标准不同的两个区。最终，在市县合并这个概念下是一个包罗万象的结果，任何两个个案之间都没有可比性。

　　第三，合并目标诉求多元且随时代背景而变化。在长达两个世纪的时间内，美国的市县合并历经了20世纪初的高速城市化、大萧条、战后的郊区化、内城衰退，一直到全球化背景下的几度经济兴衰。尽管每个时期主要矛盾不同，占据话语权的主导理论不同，但合并目标始终围绕效率、公平、经济发展几个主题，其他诸如复兴内城、形象和地位提升、控制蔓延、促进交通等目标也多与这几个主题关系密切，区别在于不同目标在重要性程度上随时代背景而变化。这些目标多数对应于该都市区所面对的突出矛盾，也多数是支持者理论推演的结论，并且在推进合并的运动中成为凝聚人心的口号。此外，少数市县合并中提出了其他的目标，如：简化官僚体系、提高政府专业化程度和对居民需求响应程度的目标；复兴内城、控制蔓延、提升城市地位和形象的目标；获取更多资金支持、提升融资能力的目标等等。在所有目标中，以惠及所有民众的经济发展作为核心目标的合并动议，获得选民支持几率更大。

　　第四，合并目标的实现多数不如预期。大量实证研究发现，美国的市县合并多数没能实现预期目标。所谓市县合并的“好处”，多数是人们在面对现实矛盾时对变革所寄予的美好预期，同时也是理论研究者推演的结果。

　　第五，公众意见起决定作用，法律影响合并的难度与取向。自19世纪末，美国市县合并基本都需全民公决，而且多数在公决阶段被民众否决。因此，公众的选票，而非专家学者或官员的意见，在市县合并中起着决定性作用。尽管如此，各州相关法律也有重要的引导作用。合并程序、参与范围、通过的标准由各州法律所规定，程序越严格、参与者范围越广、通过标准越高，合并难度就越大，这也是美国市县合并通过率低的重要原因。

　　中美城市化尽管存在着体制、文化背景、发展阶段和发展模式等诸多不同，但结合我国撤县设区中的突出矛盾，美国的经验教训依然可以带来诸多启示，尤其是关注多元目标、重视后效评估，倾听不同利益群体呼声，内容应重于形式，鼓励多种模式以及替代方案的探索，加强规范和制度建设等等。