解读《上海市城市总体规划（2017—2035年）》

唐子来

同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师

上海2035的理念创新不在于提出“卓越的全球城市”作为城市发展的目标愿景，而是提出了发展模式转型，也就是从高速度增长到高质量发展，追求高质量发展是重中之重。

上海2035提出的发展模式转型包含3个方面。一是底线约束，涉及人口、土地、生态和安全4个维度，特别是在全国范围内率先提出了规划建设用地的负增长。在“卓越的全球城市”总目标下有3个分目标，包括繁荣创新之城、幸福人文之城和韧性生态之城。繁荣创新之城关注的是经济和科技维度，幸福人文之城关注的是社会和文化维度，韧性生态之城关注的是生态和安全维度。二是内涵发展，包含创新驱动、城市更新、提升品质、城乡一体和区域协同等。三是弹性适应，首  次在城市总体规划中建立空间留白机制（战略预留区），规划是面向不确定的未来发展，留白是面向未来的智慧应对。

人口、土地、生态和安全维度的底线约束就是为了应对人口、交通、环境、资源等方面的大城市病。一是人口。上海的人口增长不仅仅取决于上海本身，如果全国的区域发展差距依然很大的话，人口就会继续涌向北上广深。所以，我们不能无限制地提供建设用地，必须守住规划建设用地的底线。另一方面，上海土地低效利用的问题也很严重，要把闲置土地和低效土地的潜能释放出来，就要进行体制改革。二是交通。上海世博会留下的最宝贵遗产就是轨道交通网络。从申办世博会时的65公里，到世博会开幕时的420公里，再到如今的660多公里，轨道交通基本形成了网络。只要轨道交通网络越来越完善，小汽车就不会发展很快。三是环境。比如PM2.5有3个主要来源，包括交通、建筑和产业排放。对发展中国家来说，相当部分的PM2.5来自产业排放。随着产业结构转型，上海的环境也会逐渐改善的。四是资源。土地是上海最重要的发展资源，规划建设用地规模负增长和空间留白机制都是为了更为高效地利用土地资源。

我们知道，城乡规划的核心是发展资源的空间配置，所以公共服务设施均等化是城乡规划中“以人民为中心”的重要抓手。我认为，公共服务设施可以分为3种类型。一是公交网络，其中最重要的是轨交网络，它是广大市民获得其他发展资源的基本条件，需要分析轨交网络与常住人口分布和就业岗位分布的空间匹配。上海2035提到，轨交站点600米范围要覆盖50%以上的居住人口和55%以上的就业岗位。二是15分钟社区生活圈，包括社区层面的文教体卫、养老和行政服务等。我们也要关注城市级公共服务设施分布的均等化，比如三甲医院以往过于集中在中心地区，现在要建设分院，让每个新城都有一处三甲医院。三是公共开放空间，上海2035明确，400平方米以上公园和广场的5分钟步行覆盖率达到90%以上。

上海2035提出的发展模式转型，也许是其他城市可以借鉴的。新一轮的城市发展更为注重品质提升，与众不同的城市生活方式是城市竞争力的重要组成部分，因为富有特质的城市生活方式将会吸引人才，而人才决定了城市的未来发展前景。

我们认为，国际视野下的全球城市竞争力可以归纳为3个实力维度和4个能力维度。3个实力维度包括经济影响力、科技影响力和文化影响力，经济影响力是全球城市的首位维度，而科技影响力和文化影响力则是重要维度，不可或缺。4个能力维度包括体制资本、人力资本、环境资本和物质资本。全球城市的3个实力维度受到4个能力维度的制约，廉洁公正的体制资本、精英汇聚的人力资本、绿色安全的环境资本、高效宜居的物质资本为全球城市的经济、科技和文化影响力提供必不可少的支撑条件。

在上海2035的目标愿景研究过程中，我们考察了很多全球城市排行榜，得出3个初步结论：一是在各类全球排行榜中，上海的地位都在逐年上升；二是在全球影响力中，上海的经济影响力高于科技影响力和文化影响力；三是在经济影响力中，上海的门户城市属性（境外跨国公司分支机构）高于中心城市属性（本土跨国公司总部）。上海已经进入全球城市行列，但各个维度表现差异明显，应当强长板和补短板，在继续提升经济影响力的基础上加速提升科技影响力和文化影响力，在继续优化物质资本的基础上加速优化体制资本、人力资本和环境资本。“卓越的全球城市”应当在3个实力维度和4个能力维度形成全方位的竞争优势。