新时代优化国土空间规划的思考

庄少勤

自然资源部国土空间规划局局长

一、空间的逻辑

一个时代有一个时代的空间逻辑。中国古代对空间的布局安排讲求“天时、地利、人和”，注重合时宜、服水土、通人性，“天、地、人”是农耕文明时代空间规划理论和实践的基本要素和内在逻辑。现代人做规划不一定比古人更有智慧，我们往往对土地等物质条件和技术因素比较重视，对人的感受不够重视，对时间维度和运行问题也考虑不多。

每一个时代都需要相应的时空秩序支撑。谋划长远发展首先要把国土空间开发保护格局规划好。时代（天）、空间（地）、社会（人）这些因素有了重大改变，规划的理论、方法和实践也要随之优化。经历过原始文明、农耕文明和工业文明后，空间发展进入了“生态文明的新时代”——空间V4.0。

国土是生态文明建设的空间载体。中央将空间规划改革纳入生态文明改革总体方案，即意味着国土空间规划进入了生态文明的新时代，这是讨论规划逻辑的起点和基点。因此，国土空间规划的理论、方法和实践，不是因为行政主管部门的变化而“优化”，而是顺应新时代发展要求而优化。

二、战略的逻辑

“多规合一”解决了规划之间的协调性问题，难以解决规划自身的功能问题。现在应回归到规划问题的起点：规划到底能干什么？国土空间规划作为空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具，涉及三个核心功能问题：

1前瞻性：没有前瞻性就没有必要做规划

2科学性：规划能针对性解决空间发展和治理的问题

3操作性：通过有效的方法和实施机制，切实解决问题，产生效益

现在一些空间规划比较重视目标、愿景，有空间策略，但时间维度考虑不够，尤其缺乏有效运行机制来保障规划实施。这大概是现有规划的一个短板，所以才会有“规划规划，墙上挂挂”的说法，因而也必须“优化”了。

一个好的规划应是“管用、适用、好用”的空间治理政策或制度设计。所谓“管用”就是能解决问题；“适用”就是能适应具体的时期、地域和应用场景；“好用”就是运行成本不高，便于执行。因此规划必须强化问题导向或治理导向，具体可细化为三个导向：

1目标导向：明确方向，提振预期。

2问题导向：优化配置，完善秩序。

3运行导向或操作导向：通过健全运行机制和操作规划，实现效益。按照中国人的理念，我们可以把规划三个核心功能问题对应到“势、道、术”三个层面，具体而言，第一，是取势。第二，是正道。第三，是优术。

1“取势”就是取有利之势，有时还要造势。好的规划都善于“无中生有”，再顺势而为。

2“正道”就是要掌握科学的规律，把握正确的原则，才能针对性解决问题。

3“优术”就是优化具体的工作方式、方法或机制，保障规划能有效实施和运行。

三、“势”的逻辑

（一）取势——动力逻辑

生产力与生产关系的相互作用推动社会的发展进步。而时空关系对于生产力、生产关系具有实体性的重塑作用。所以分析一个地区的发展动力，可以从生产力、生产关系和时空关系这三个供给性维度来看。新时代的发展动力主要以深度信息化、新型市场化（或法治化）和新型全球化为代表,分别代表了生产力、生产关系和时空关系。

1深度信息化

“深度信息化”包括数字化、网络化、智能化，或简称数字化，因为数字化代表了科技原动力。有人认为世界万物可以用“信息+算法+能量”来解释。数字化史无前例地改变了人类生产方式、生活方式乃至发展方式、治理方式，重构了人与人之间的生产关系、社会关系乃至人与物、物与物之间的时空关系，形成了智慧经济、网络社会和一种“数字生态”。人与万物皆为数字化生态系统中的网络节点或单元，自然、人、城市、经济、社会等因数字化而“生态化”。因此，数字化超越了以往的生产力变革，既改变了生产力，也改变了生产关系和时空关系，并形成了一种万物互联的“新生态文明”特征。

2新型市场化（法治化）

中国正处于经济转型发展期，“四个全面”推动了市场化改革和法治化建设，对生产关系、社会关系和空间关系影响重大。

3新型全球化

全球化不仅影响了贸易和地缘关系，也影响了文明的发展。“一带一路”将对国土空间格局产生重大的影响，也将促进区域协调发展。

以上三大动力中最需要关注的是数字化，因为我们将面对的是一个数字化的“新生态”，其生态文明的空间特征与仅有自然生态的时代大不一样。

（二）取势——需求逻辑

推断未来发展趋势，可以从三个需求维度来看：

1主体——全面人本化

人类的发展超越对温饱生存的需求后，进入全面发展的新阶段。“以人民为中心”在高质量发展阶段体现在充分满足人民对“美好生活的向往”。一个地方的竞争力体现在人的创造力和凝聚力。

2客体——全面生态化

经历过工业化对自然环境的巨大冲击后，需要回归尊重自然、顺应自然、保护自然，营造人和自然和谐共生、可持续发展的生态。“全面生态化”不仅指环境质量的改善和资源的节约，更意味着生产、生活方式的生态化，“绿水青山就是金山银山” ，意味着资源的生态价值超越了其作为生产资料的价值。

3群体——区域网络化

信息化、市场化和全球化都将促进区域化、网络化，形成“命运共同体”，城市之间不能孤立生存，没有网络化就会被边缘化。甚至城市内部也要网络化，使更多有活力的城市节点或中心产生，社区成为一个“微型城市”。

以上“三化”意味着未来一个地区的空间发展必将体现“新发展理念”的导向：

第一，注重创新和共享，实现高质量发展和高品质生活；

第二，注重生态优先，实现绿色发展；

第三，注重开放和协同，实现协调发展。

（三）取势——空间V4.0

上述“六化”之“势”在数字化背景下，呈现出新的时空生态特征。数字化融合了时空，实际上是我们人为分割了时空，时空本来就是时空一体、虚实合一的“相”。空间V4.0的空间生态特征，主要体现在空间布局、结构、功能、品质、特色、权益的六种“相”变。

1布局的多中心、网络化

互联网让世界更扁平，但不是“去中心化”。新的“集中—分散”动能使城镇群及城镇内部呈现“多中心、网络化”的分布式结构。

2结构的群落式、圈层化

交通和网络的可达性决定了空间群落结构，弱化了行政边界作用，形成了同城效应的都市圈及城镇圈、社区生活圈等群落式圈层结构。

3功能的复合式、社区化

数字化使生产、生活更加融合。人成为网络节点，而虚实结合、功能复合的社区（社群）成为群体活动的基本时空单元。今后的社区不仅要“宜居宜业宜游”，还要“宜学宜养”，应对人类的生存挑战。

4品质的体验性、场景化

时间决定空间的意义，体验决定空间的价值，空间规划和设计要围绕人的感知，注重场景营造，人们在场景当中连接世界、感知生命、创造价值。

5特色的地域性、个性化

过度工业化、标准化、批量化的规划和建设带来的“千城一面”。而数字化促进了个性化规模生产与消费，独具魅力的空间地域感将自带价值和流量，促进分工和交流，激发空间活力。

6权益自主性、权力化

空间就是权益，规划即是政治，而技术就是权力。每次重大科技进步均引发利益再分配。网络化是利益创造和分配的自主加速器、放大器，容易自发形成“马太效应”“空间折叠”和新的时空安全问题。

（文章来源：中国国土空间规划）