1 从市县“多规合一”试点到“省级空间规划”试点

针对愈演愈烈的“政出多门”的空间性规划不协调、甚至“打架”情形，国家发展改革委会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部于2014 年8 月发出了“关于开展市县‘多规合一’试点工作的通知”。

根据该通知，“开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划‘多规合一’，形成一个市县一本规划、一张蓝图，是2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务”；开展试点工作的主要任务是，“探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划‘多规合一’的具体思路，研究提出可复制可推广的‘多规合一’试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图。同时，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。”

从实际效果看，这种“自下而上”的试验有其价值，但也有着明显的局限性。若是现行的“多规”均有存在的必要性，“多规合一”的题中之义应是将“多规整合在一个框架内”，从而协调运作（张捷，赵民，2015）。但如果“政出多门”的问题不解决，即使这次消除了至2020年的差异“图斑”，实现了特定时空的“多规合一”，今后可能仍会重蹈覆辙。就四部委抓的试点来看，实际是提出了三种方案。可见大家对于“多规合一”的理解并不完全相同（孙安军，2018）。在此情形下，试点成果也就难以推广。

随后，中央提升了试点层级。2017年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》。其宗旨是：“为贯彻落实党的十八届五中全会关于以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进‘多规合一’的战略部署，深化规划体制改革创新，建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率，在市县‘多规合一’试点工作基础上，制定省级空间规划试点方案。”试点范围为海南、宁夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等9 个省份。试点工作的基本原则是，“针对各类空间性规划存在的问题，加强体制机制、法律法规等顶层设计，研究提出系统解决重点难点问题的一揽子方案，打破各类规划条块分割、各自为政局面。”

省级空间规划试点工作的难度很大。就国土用途管控而言，空间规划与土地利用规划的目标和手段是基本一致的，但要求在省域尺度上划定“三区三线”则是技术上难以完成的任务。就空间规划与城乡规划的关系看，全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划与拟议中的空间规划的层次是重合的。可见空间规划的探索与城乡规划、国土规划等的改革密切相关，着眼于顶层设计的改革终究绕不开体制和机制问题。

2 国土空间规划体系建构的逻辑

对于一个幅员辽阔的大国而言，政府管理体系的某种程度条块分工有其必然性；就我国各项空间性规划的形成和发展而言，也都有其必要性和合理性，但必须要建构起统一框架下的国土开发保护和城乡空间管理体系。针对我国国土开发和保护中存在的问题，以及为了解决空间性规划之间的矛盾，2015 年中央《生态文明体制改革总体方案》明确提出要“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

多年来的探索和试点表明，在我国的现实条件下，仅是在空间性规划编制技术上做探索，往往难以实现预期目标；而机构及相应行政管理体制的优化调整，则一般都会产生所需要的治理效果。如果深入探究空间资源配置中的部门规划和管理的不协调问题，包括自成体系、内容重叠冲突、缺乏衔接等，可以发现其最根本的原因在于“政出多门”及部门之间的规划逻辑不同和“话语权”争夺；其外在表现便是各编制各的规划，规划范畴、规划期限、技术标准等各搞一套，从而人为导致了困境。

如果仅是从技术层面去解决“多规合一”问题，难免是“治标不治本”。中央通过部委机构改革，将与自然资源保护和利用相关的空间性规划和管理工作职责集中于新组建的自然资源部，希冀可以有效化解以往因体制机制而产生的矛盾（赵民，2018）。在此基础上，“多规合一”的国土空间规划体系建构可谓是水到渠成，同时这也显示了新规划体系建构及其称谓选择背后的行政逻辑。

从我国各类空间性规划的缘起和演进看，都有着特定的目标设定，且无不基于充分的技术理性，因而改革及新的规划体系建构应是一个“扬弃”的过程，而并非是要全部推到重来。亦即，在机构改革和顶层设计完成后，因体制而产生的摩擦消除了，原先的各级各类规划的合理内涵都可以、且应该要得到保留、并融合进新的体系。诸如主体功能区规划的大局观和宏观调控功能；土地利用规划的“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地”等作用；城乡规划对于“协调城乡空间布局，改善人居环境发展”以及实施建设用地和建设工程规划许可管理等功能；此外，各个专项规划在其各自与空间相关的领域中也发挥着不可替代的作用。所有这些均是不可或缺的国土空间治理工具，需要整合在新的框架之内，并充分发挥其功效。这可谓是新规划体系建构的技术逻辑。

新的规划体系的主体为“多规合一”的“国土空间总体规划”，对应政府层级而分级编制；在市县及以下则是编制城乡两类详细规划，以落实细化总体规划和实施国土空间用途管制。作为国土空间规划体系组成部分的还有涉及空间利用各个领域的专项规划；可以说这个规划体系既具有“多规合一”的融合性，又具有一定的开放性，但其相互之间必须是协调和统一的。“意见”明确阐述了它们之间的关系：一是要“强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用”，二是各专项规划“不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划”。

（文章来源：《城市规划学刊》2019年第4期节选）