深圳市城市规划设计研究院城乡发展规划研究所

1 市县国土空间总体规划的定义与作用

（1）市县国土空间总体规划的定义

基于上述认识，在相关文献分析的基础上，本文将市县国土空间总体规划定义为“一定时期内对市县域范围内国土空间开发保护格局作出总体安排和综合部署的综合性空间规划”。其研究对象是国土空间开发保护格局；研究范围是市县行政辖区；研究任务是全域国土空间开发保护格局的总体安排和综合部署，统筹开发和保护，兼顾近期和远期，对同级专项规划和下层次规划进行指导和约束。

核心内涵是全域全类型空间用途的整体管控，重点在于建立以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为核心的规划控制线体系和以主导功能分区为核心的规划分区管控体系，并制定相应的管控规则。

（2）市县国土空间总体规划的作用

综合国家政策要求和业界共识，本文认为市县国土空间总体规划的主要作用包括三方面：一是落实国家和省级空间规划的关键环节和主要载体，是落实和深化发展规划有关国土空间开发保护要求的基础和平台；二是市县全域空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是一定时期内市县全域各类开发建设活动的基本依据；三是同级专项规划和下层次空间规划的编制依据。

（3）市县层面的国土空间规划体系

基于对市县国土空间总体规划作用的认识，结合国家规划体系与国土空间“五级三类”的体系构想，尝试提出市县层面国土空间规划体系构想。

根据该构想，市县国土空间总体规划扮演“上传下达”的重要角色，需依据上层次国土空间规划、区域规划、上层次和本级发展规划编制；较大的城市可设立分区规划（如北京、深圳）或片区规划（如广州），以更好地落实总体规划和指导详细规划编制；乡镇国土空间规划可以单个乡镇或多个乡镇一同编制；中心城区可以划定规划单元，以规划单元为基本空间单位编制详细规划，或者以街区、地块为基本空间单位编制详细规划；中心城区以外，通过划定生态单元、农业单元，以单元为基本空间单位编制非建设用地的详细规划；在市县层面各级国土空间规划编制过程中，应将城市设计的有关内容纳入。

2 市县国土空间总体规划的编制原则与主要任务

（1）市县国土空间总体规划的编制原则

严守底线，高质量发展。从人地关系地域系统视角，研判区域生态价值，识别重点生态功能区、重要生态廊道和重要生态节点，优先保护，严格准入。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（双评价）的基础上，统筹划定生态保护红线和永久基本农田，严守粮食安全、生态安全；综合确定资源利用上线、环境质量底线，保障资源安全、环境安全。系统分析人地关系，综合平衡保护与发展的关系，推动形成绿色发展方式和生活方式，努力实现以最少的建设用地满足最优的经济增长需求，构建高质量发展空间格局。

全域统筹，共谋共治。科学合理布局各类空间，全域优化配置各类资源，加强区域协同保护与联动发展，推动城乡融合发展。围绕空间治理，与现行空间性规划、自然资源相关管理相衔接，统筹协调各类空间管控手段，坚持自上而下与自下而上双向统筹，加大和创新公众参与方式方法，建立全域全要素国土空间开发保护整体秩序。

因地制宜，品质提升。根据城市角色、城市能级、所处发展阶段等，综合确定规划导向和规划策略。结合地方历史文化特色、自然人文特点、城乡居民点现状等实际条件，根据“双评价”结果，合理确定不同类型空间开发保护目标、任务、引导与约束要求，制定完善管控规则。坚持把人民对美好生活的向往作为规划的出发点和着力点，提升人居环境质量和空间品质，改善基础设施和公共服务设施水平，实现城乡高品质生活。

刚弹结合，智慧监管。明确刚性管控和约束性要求，同时保持规划弹性，提高规划韧性，允许规划“留白”，应对社会经济发展的不确定性。实现规划成果数字化，按照国土空间规划数据汇交标准，完成数据库及数字化规划成果，纳入国土空间信息系统。

（2）市县国土空间总体规划的主要任务

综合各方面信息，围绕国土空间开发保护格局总体安排和综合部署，以空间治理和空间结构优化为主要内容的市县国土空间总体规划，其主要任务大体应包含以下5大领域19项重点工作。

一是摸清国土空间综合现状条件。应包括3项重点工作：1）开展“双评价”工作，总结区域资源环境禀赋特点，识别国土空间开发保护的问题和风险，摸清国土空间本底条件；2）开展国土空间使用评估工作，对城市总体规划、土地利用总体规划等现行空间性规划开展实施评估，对国土空间开发状况、国土空间保护状况进行综合评估，识别高效利用区、低效利用区、闲置土地、生态环境预警区等特殊区域，摸清存量空间、增量空间家底，评估国土空间使用状态；3）分析城市发展条件，研判城市发展阶段和区域发展格局，分析特色禀赋，识别重大机遇和主要挑战，为城市战略目标的确定提供支撑。

二是确定战略目标和指标体系。应包括3项重点工作：1）严格落实国家和省级国土空间规划的战略要求和约束性指标并与上层次专项规划、区域规划衔接，严格落实发展规划有关国土空间开发保护的要求，并为发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，确定战略定位、开发保护目标和指标体系；2）合理确定城乡发展规模，提出重要资源要素的配置方案、使用标准、控制指标和保障措施，提出需上级政府支持的综合诉求；3）提出约束性指标分解方案，对同级专项规划和下层次空间规划提出目标、原则和要求。

三是建立优化国土空间用途管控体系。应包括6项重点工作：1）搭建“多规协调”工作平台，统筹划定“三区三线”；2）确定国土空间开发保护总体格局；3）全域划分国土空间规划分区，提出规划指引和要求；4）统筹全域开发保护空间布局，统筹划定国土空间用途分类，提出国土综合整治与生态保护修复的规划策略和指引要求，统筹布局各类设施和平台；5）统筹安排中心城区空间布局，彰显城市个性和特色；6）做好存量土地开发利用和空间品质提升。

四是细化完善国土空间用途管控规则。应包括3项重点工作：1）确定三类空间、主导功能分区的准入规则、用途转用规则等基本规则；2）对跨行政区的重大空间布局，提出协调沟通机制和区域协作责任要求；3）对开发规模、开发强度等提出管控要求。

五是建立完善规划实施监管机制。应包括4项重点工作：1）加强规划信息化建设，实现成果的数字化入库要求，推进信息平台建设；2）建立完善规划传导体系；3）创新规划实施监管机制，建立规划监测指标体系，完善规划监测评估预警机制；4）提出配套政策和重大行动计划。

（文章来源：UPDIS共同城市节选）