走向持续的城市更新

　　阳建强

　　中国城市规划学会理事、城市更新学术委员会主任委员、东南大学建筑学院教授

 

　　城市更新的现实背景与面临问题

　　从国际背景看，联合国第三次住房和城市可持续发展大会（简称“人居三”）通过了《新城市议程》，指出了未来城市发展的方向。从国内背景看，党的十八大提出了中国特色新型城镇化，意味着城镇化从数量向质量、从外延向内涵的转变。尤其是党的十九大提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

　　在这样一个时期，城市更新要做什么，要建立什么样的核心价值，是非常关键的问题。从中央城镇化工作会议，到中央城市工作会议，再到出台的一系列政策，其实都在为我们指明方向。国务院出台了相应的棚户区改造、老工业区搬迁改造、“城市双修”等指导意见，这些都构成了新时期的顶层框架。

　　在这样的背景下，国内各个城市做了很多探索，更新模式可以归纳成五个类别：

　　① 以重大事件提升城市发展活力的整体式城市更新：像上海世博会之后，带来了整个片区的转型，而且提出绿色低碳的大方向。

　　② 以产业结构升级和文化创意产业培育为导向的老工业区更新再利用：在老工业区发挥创造性探索，营造出很多富有吸引力的城市公共空间。

　　③ 以历史文化保护为主题的历史地区保护性整治与更新：对历史建筑做了大量的改造，形成了吸引游客的旅游点。

　　④ 以改善困难人群居住环境为目标的棚户区、城中村改造：这是非常难解决的问题，大家也在做多模式的探索。

　　⑤ 突出治理城市病和让群众有更多获得感的城市双修：“城市双修”概念已经深入到各个城市，但如何开展，怎样制定因地制宜的政策，还需要我们再思考。

　　在实地考察中，会发现城市仍然有很多问题：像城市病、资源紧张等问题日益突出，还有一些城市更新缺乏整体考虑、布局混乱，在历史街区存在大拆大建等现象。

　　这说明我们仍然没有理清楚城市更新的核心价值。如何来理解城市更新的本质内涵，如何认识它的复杂性和多元性，如何提高它的科学性和操作性，如何走向持续健康和谐发展，这些都需要学界和业界一起讨论。

 

　　现代城市更新发展趋势及其启示

　　城市更新是当今话题，它也是城市发展的客观规律。从早期的重建、复苏、更新、再开发、再生到城市复兴，不同的国家、不同时期、不同城市会呈现不同的类型。

　　像伦敦老街区原本的卫生条件非常窘迫，到了二战之后开始重建，从技术上、交通上解决问题。当时的重建以建筑师为主，所以他们的思维更多是从物质空间上考虑。在当时，他们提出大胆的设想，对推动城市更新起到了很重要的作用。

　　在国际上，经过物质更新改造之后，仍然有一些社会经济的问题没有解决。后来有比较温和的规划，像比利时布鲁日历史中心的保护，还有大家所熟悉的美国纽约高线公园，都带动了整个片区的转型。

　　类似的还有英国伯明翰，通过重要节点激活城市中心，利用步行系统重新组织交通，成为集商贸、行政、文化、经济于一体的综合型中心区。

　　这些案例不仅仅是物质性的规划，还包括在建设过程中的社会参与。从这些现代城市更新运动的发展演变，可以看出4个方向的趋势：

　　① 城市更新政策的重点从大量贫民窟清理转向社区邻里环境的综合整治、社区邻里活力的恢复振兴乃至城市中心的整体功能提升。

　　② 城市更新规划由单纯的物质环境改善规划转向社会规划、经济规划和物质环境规划相结合的综合性更新规划，城市更新工作发展成为制定各种不可分割的政策纲领。

　　③ 城市更新方法从急剧动外科手术式的推倒重建转向小规模、分阶段和适时的谨慎渐进式改善，强调城市更新是一个连续不断的更新过程。

　　④ 城市更新组织从市场主导、公私伙伴关系转向公、私、社区多方合作，更加注重社区参与和社会公平的城市更新管制模式。

 

　　城市更新基本特征属性的再认识

　　城市规划必须是科学与人文的融合，需要由物质决定论的形体主义规划思想转向协同理论、自组织规划等人本主义思想。

　　早期以建筑为主的规划解决了大量居住需求，在城市空间方面提出了很多好想法，也延伸到了现在的立体化交通、嵌入绿地以及采光形式，但这些仅仅解决了物质空间上的问题。后来，沙里宁的思路更宽广一些，他为缓解城市过分集中所产生的弊病，提出了有机疏散理论。

　　从空间现状来看，它就包含复杂的权属、空间和功能。此外，在使用状况、更新目标、涉及学科、规划编制和规划实施各个环节都涉及到复杂的要素，这些要素共同交织成为一个复杂系统。

　　现在又出现倡导式、协作式的规划，这是在弥补物质空间决定论的局限性。还有后结构主义的学者，从资本、社会等更大的视野思考城市问题。

　　近几年，城市更新研究的热点词汇有住房政策、邻里复兴、影响评价等。这说明国际上普遍认为，城市更新需要从多维的尺度、多维的价值思考问题，涉及到城市社会、经济和物质空间环境等诸多方面。

 

　　城市更新未来发展的思考与展望

　　《新城市议程》的城市规划价值体系有三个方面的内容：针对要素的基本价值观，包含自然、文化、经济等要素；针对人的基本价值观，包含个体要素和社会要素；此外，还有针对过程的价值观。

　　这为我们提供了思考的方向。我们要结合中国的具体情况，有核心的价值，贯穿规划、管理、实施的整个过程，最后打造以人为中心、持续发展的城市品质和空间。

　　在内容上，我们应该转向“以人为核心”的指导思想，以提高群众福祉、保障改善民生、完善城市功能、传承历史文化、保护生态环境、提升城市品质、提高城市活力以及构建宜居环境为根本目标，实现社会、经济、生态、文化多维价值的协调统一。

　　像南京秦淮老城区，多年的保护更新里始终贯穿着核心价值观，慢慢形成富有魅力的城市老城区，很吸引人。

　　北京的“轨道+”也给了我们很多新的启示。比如“轨道+功能”、“轨道+环境”、“轨道+土地”等方式，变单一工程导向为城市综合提升导向，带动城市的更新完善。

　　上海也是如此。通过城市更新达到三个维度的目的：提高城市竞争力，提升城市的魅力，提升城市的可持续发展，形成创新之城、人文之城、生态之城。上海是有温度的，可以阅读的，贴近人的，这恰恰是城市更新需要追求的。

 

　　城市更新是一项社会系统工程

　　作为一个规划师，必须具备更多的知识、专业能力、沟通和协调的能力。复杂城市更新背景下的学科融合，需要人文、经济、工程等方面内容，只有这样才能解决我们实际的问题。

　　在理论方法上，应该改变现有的城市规划理论方法，从固定尺度转向跨尺度发展，从静态目标到动态控制发展，从传统研究转向多学科，从线性工作程序向智慧化发展。我们既需要对城市的宏观判断，也需要做大量的调查更新，包括权属、经济方面的可行性。

　　在宏观运行调控系统里，城市更新主体、法规制度、操作平台需要一步步推进：

　　在更新主体上：需要政府和市场并举，明确政府与市场各自的角色和职能分工，优势互补、共同推进城市更新的顺利实施；

　　在法规制度上：需要改革甚至突破既有的制度框架和瓶颈，包括土地制度、财税制度、金融制度和更新规划的编制、审批和实施管理制度等；

　　在操作平台上：需要在政府统一领导下，搭建多方合作参与的基本平台，规范各类更新模式下的收益分配方式，通过满足相关多元群体的利益诉求，确保城市公共利益的最大化。

　　其实在这几年，一些城市已经做出了探索。像上海制定的《上海市城市更新规划实施办法》、《上海市城市更新规划管理操作规程》等政策，已经提出了许多切合实际情况的办法。深圳同样提出了一系列城市更新的政策法规，这也是重要的方向。

　　总之，城市更新是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，面广量大，矛盾众多，不可能一蹴而就，需要一个长期而复杂的实现过程。

　　城市更新应面向改善人居环境、提高城市生活质量、保障生态安全、促进城市文明、推动社会和谐发展的更长远和更综合的目标；需要发挥集体智慧，建立政府、市场和社会三者之间的良好合作关系，形成一个横向联系的、自下而上与自上而下双向运行的开放体系，遵循市场规律，保障公共利益，促进城市更新的持续健康发展。