城市治理的“精英”逻辑批判

　　李铁

　　中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家

　　

　　城市根本上是农民进城的过程。城市人口由不同的人组成，既有原来的城市居民，也有新来的人。在这个过程中如何治理城市，与传统的治理户籍人口有很大区别。将来还要有5亿人口进入到中小城市和大城市，城市给他们什么样的公共服务，他们能给城市带来什么、做出什么贡献，这是城市政策要关注的。

　　解决农村问题的根本办法就是减少农村人口。只有中国8亿农民中相当多的一部分转移到城市，提高农村的劳动生产率，农民才可能致富，进城的农民进入到服务业工作。这是解决城市化短板的关键。

　　所以城镇化进程的两个关键因素：

　　一是农民进城，城市要解决的问题更多的是补短板，不是锦上添花，要给进城农民提供公共服务。二是要走低成本的过程，不能拿城里人的要求来面对刚进城的农民、小城镇的人和外来人口。要按照实际发展规律，解决他们进城之后生活、就业要面对的问题。这些问题并不“高大上”，大学生即便是博士，刚毕业留在城市里也会面临一个低成本的就业和生活过程，不可能马上就是“高大上”的成功人士。

　　治理“穿墙打洞”“清理天际线”、清理“中低收入人口”“清理基础服务产业”等问题都与城市治理的“精英”逻辑有关。所谓“精英”逻辑与政策决定者是什么人有关。

　　中国城市的政策决定者是政府官员。在大的背景下，他们是调动频繁的。全国县长、镇长的平均任期大致是三年，地市级一般是五年，实际上经常也不到三年，有的时候上任不到半年就又调走了。频繁的调动会使官员们把长期行为变为短期行为。

　　第二类“精英”是“海归”，包括国内的规划官员和学者。他们的特点是以西方的城镇化的结果为参照系，主观上希望城市更好、更“高大上”。其中，政府官员主观的要求是短期内城市要实现跨越式发展，来超越西方国家的发展水平。“海归”的第二个层次代表了有一定知识水平的城市居民对城市的要求和想象、目标和设想。

　　“精英”逻辑的背后有体制的背景。体制决定了官员的行为，一定要有政绩。现实上讲，三年内要提拔，做“地下”的事情难入领导眼界。看得见的东西就要有眼球效应，从上海到地方上的乡镇，一方面是看经济发展指标数字，另一方面是城市建设。那么最吸引眼球的就是派头，搞大广场、大公园、植被、漂亮的大楼等等。这就是现在的“精英”逻辑，他们认为这些东西好看，领导来了也会觉得好。

　　还有一个不可忽视的方面是，土地财政制度支撑了政府官员可以做政绩工程的财政效应，大量进行土地开发项目可以形成能够支配的财政收入。这种能够调动资金来实现城市想要成为的面貌，也是只有在中国才能做到的。第三类是可以通过做各种城市规划来提高政绩。

　　产生“精英”逻辑的原因

　　第一大原因：计划经济

　　传统的规划师、设计师，在计划经济模式下，是不考虑成本的。临港距离上海市区75公里，是“产城融合”的，面貌很漂亮。但深究这里的城是和什么样的产融合，漂亮的房子和工业蓝领、小摊贩能否结合，答案恐怕都是尴尬的。计划经济模式下考虑的主要是视觉效果、功能效果，没有想到市场自然生长。

　　第二个原因：“海归”做规划的思维逻辑

　　现在国内大大小小的规划项目请了很多国外设计师，还有一些“洋买办”打着国外旗号请国内设计师。一些大学按照国外逻辑复制的规划样板，这种洋逻辑无法和我国城镇化的逻辑相吻合，差距非常大。按照规划标准想象出的城市，与和政绩相结合创造出的城市，在国内比比皆是，各种新城新区成风。

　　第三个原因：以房地产为导向的城市发展模式

　　大城市的房子很紧张，价格也很贵。房子要能卖出好价钱有两个因素，一是地段，二是设计。配合地段，有好的景观设计。在全球上看，中国的城镇化进程不是以人的城镇化为主的，是以物的城镇化为导向的。在这种发展模式下，我们丧失了实体经济发展的空间，还有让城市能够低成本发展的空间。当形成这种城市景观的时候，也就形成了现实的排他性，形成了“城市洁癖”。

　　

　　“精英”理念在当前城市治理中的结果

　　第一是很多城市好看但不中用、不方便，各种公共设施没有用处。比如共享自行车，政府搞的不如摩拜和ofo方便。政府都是按他们设想的方式做的，摩拜和ofo是随便用户怎么骑，到家就行。当然共享单车也给市容带来很多问题，问题在于政府能花钱去搞共享自行车，完全可以花钱对市场进行补贴。这就是思维的反差。

　　第二，城市病严重，交通拥堵，拥堵的原因在于房地产大院太多。

　　第三，排斥人口和传统产业影响服务质量提升，当人们永远作出短期行为、承受高成本的租金时，任何一种服务业都会往服务质量下滑的方向走。

　　第四，城市成本过高，严重影响到基础设施的维护并形成债务负担。

　　第五，中央的城镇化大战略难以实施，户籍改革进展缓慢。

　　最后一点是债务严重，面临城市转型危机。

　　

　　建议

　　一是加快改革，减少体制成本，遏制城市执政者的短期行为；

　　二是矫正城市发展思路，把人的短期行为变成长期行为，来实现可持续发展；

　　三是对人口和产业要增加包容性。城市总是要高端产业，李铁举北京上地大量的IT产业园为例，规划制定者没有意识到这属于技术劳动密集型产业。城市一边排斥“中低收入人口”，一边又需要这么大量的劳动者，一个厂房里就有成千上万人工作，说不清算是包容还是排斥；

　　四是建立财政约束机制，控制城市的投资和盲目新城建设，减少资源浪费；

　　五是对城市管理者和规划师队伍要加强培训，建立尊重城市发展规律和市场规律的城市治理观。

　　未来可持续发展，解决中国的基本现代化，要补的不是长板，比如加快技术进步之类，重要的是补短板，才能从根本上解决城市治理问题。补短板不是赶，是容，是怎样扶持，让人在城市建立长期就业行为。城市治理的“精英”逻辑必须要调整。

　　

　　（文章来源：城市中国杂志微信公众号节选）