日本国土利用规划的特征及启示

谭纵波

清华大学建筑学院城市规划系副系主任、教授

1. 日本国土利用规划的特征

（1）形式上较完整的国土规划体系。在国土规划领域，日本延续了其作为大陆法系国家的特征，颁布了大量以《国土形成规划法》和《国土利用规划法》为核心的法律法规，形成了较为完备的法律法规体系。其中，基于《国土利用规划法》形成了国家、都道府县、市町村国土利用规划以及都道府县层面上的土地利用基本规划这种三级四项规划所构成的国土利用规划体系，并做到了都道府县级别以上的全覆盖。规划内容与城市规划等五种既有单项规划形成了明确、清晰的呼应关系，但并没有取代或合并这五种既有单项规划的内容以及其所包含的具有强制力的审批权限。

（2）国土利用规划并非统领全局的全能规划。国土利用规划的定位并不是一个整合多个单项规划、对国土利用进行全面指导和综合管制的全能规划。创立国土利用规划的最初目的是控制地价过快上涨，后拓展为土地利用综合性长期规划。现行三个层级的国土利用规划均侧重方向性的引导，即使在最基层的市町村一级，规划也只确定不同地区和用地类型的发展方向，具体实施仍需通过城市规划、农业振兴规划等单项规划进行。同时，土地利用基本规划的作用也仅仅是定期对土地利用状况进行统计公布，并为五类地区规划之间的协调提供原则性指引。

（3）国土利用规划内容不具备强制力。国土利用规划对所涉及单项规划不具有强制性约束力。土地利用基本规划虽然名义上是五类单项规划的上位规划，但五类地区的划定、地区内的开发许可仍依据单项法规通过单项规划进行。国土利用规划仅规定了单项规划之间相互协调时的优先顺序，不具有强制命令修改单项规划的能力，并存在“协调两类用地使其兼容并存”等模糊描述。

（4）国土利用规划并非自上而下的规划体系。国土利用规划的内容、编制审批程序等强调上下级政府之间的协商，体现了高度地方自治精神。《国土利用规划法》明确要求全国、都道府县编制规划时必须听取下级政府的意见，而下级政府的规划只需要报送上级政府，无需审批，上级政府只能对其进行建议和劝告。尽管《国土利用规划法》规定下级规划应以上级规划为基础，但国土交通省特别强调其意图是希望基本方向不要相悖，而不追求具体事项完全一致。事实上，都道府县规划提出的各类用地面积之和与全国规划并不相同。

（5）国土利用规划的实施效果不尽人意。各级国土利用规划实施情况表明，其协调各单项规划的效果有限。由于国土利用规划仅表明土地利用的基本方向，以及土地利用基本规划根据单项规划进行修改的滞后性，未能完全实现综合协调土地利用的目标，规划实施后部分地区的实际状况也未能完全按照规划方向发展。

（6）农林用地减少是一个普遍现象。自20世纪末日本已进入后城市化时代，总人口下降，但国土利用规划中的农林用地面积仍在持续减少，道路、建设用地面积仍在增加，并且与全国国土利用规划相比，都道府县规划中的面积之和更加明显地反映出这种倾向。这说明国土空间变化相对于人口的变化和城市化进程具有滞后性，在人口下降、城市化进程基本结束后，国土空间中建设性用地的占比仍存在缓慢上升的趋势。此外，与中央政府相比，地方政府更倾向于国土空间的建设性开发利用。

综上所述，日本的国土利用规划虽然在形式上构建起了较为完整的规划体系，但并非国土规划或空间规划的理想模式，其出现并未取代城市规划等业已存在的单项规划，协调单项规划的效果也并不明显。但其建立在“多规并存”基础之上的协调既有规划的思路、方法和实际效果仍不失作为一类可观察和参考的案例。

2. 对我国“多规合一”和“空间规划体系”的启示

我国的“多规并存”现象至少在形式上与日本非常相似，从日本国土利用规划40余年的实践中可以得到如下启示。

首先，国土规划体系的构建是一个伴随实践不断探索和完善的漫长过程。相关法律法规的制定和颁布是规划工作的基础和制度保障，亦是对相关问题开展广泛讨论，并逐渐形成社会共识的过程。

其次，在市场经济环境下的法治社会中，以单一规划对国土利用实施综合性管控具有相当的难度。这从一个方面提醒我们需要重新审视“多规合一”这一目标的具体内涵和现实意义，在构建空间规划体系时采用较为现实和可操作的路径；另一方面，自上而下强制性地分解规划目标，理论上有助于整体目标的实现，但如何消解自下而上的诉求和利益冲突也是不可回避的问题。

再次，日本国土利用规划的积极意义更多体现在对国土利用状况的准确把握，通过定期对土地利用现状及规划的公开，使社会全面了解国土利用相关信息，关注国土利用问题，进而为该领域社会共识的达成提供必要的基础。同时，国土利用规划的存在促使城市规划等单项规划的编制必须注意到与相关规划的协调，形成上下级政府机构以及政府不同部门之间的协调机制。从另一方面看，土地利用规划实施的核心是有关开发与保护行为的行政审批权限，触及政府间以及政府与社会博弈的根本性问题，并非一朝一夕可以解决，甚至有可能形成某种悖论。通过政府机构合并与职能整合能否彻底解决这一问题还有待实践检验。

此外，与保护自然资源、实现有节制开发的主观意愿相反，建设性国土空间的外延性拓展将在客观上延续相当长的时期，一味强调对农田等国土资源的保护，甚至试图以此制约城市空间的拓展将遭遇现实客观规律的挑战。