规划院制度及其对中国城市规划体系作用的基础分析

孙施文

同济大学建筑与城市规划学院、高密度人居环境生态与节能教育部重点实验室教授

中国的城市规划制度，是在1950年代开始建立起来的，规划院机构也是伴随着重点城市建设的规划设计工作和国家规划制度建设工作的开展而设立起来的。尽管中国古代具有深厚的城市规划传统以及丰富的近现代城市规划实践探索的成果，但这一制度基本上是在参照苏联模式的基础上，完全按照新的思想理念和制度框架重新确立起来的。设立规划院机构的想法，是建立在“行政”与“技术”相互分离的基础上的，也即两种不同类型的工作可以依据不同的原则和准则开展：行政管理工作以政治理性和行政工具制定各项政策、规章和指导实施城市规划；规划院的专业技术工作以技术理性开展规划编制和设计工作，使规划编制尽量避免行政和政治因素的影响。这种分离之所以能够实现，与当时将城市规划看成是为建设而进行预先布置和安排的认识以及在国家制度建构中对城市规划工作的性质和作用的界定和配置有关，由此国家整体的城市规划制度主要以编制城市规划以及对规划编制进行管理为核心而建立起来的，这就是规划院机构能够独立设置的土壤。这就在中国城市规划领域走上了与许多西方国家“技术官僚”体制完全不同的道路（詹姆斯·艾伦·史密斯，2017；罗伯特·海涅曼，威廉·布鲁姆，等，2011），这种不同不仅是形式上的，而且从根本上影响到中国城市规划的独特性，并且为后来的城市规划编制工作市场化的平稳发展奠定了基础。随着1990年代国家实行公务员制度和对规划院进行资质管理以及规划院的企业化、规划设计的市场化，这种行政管理和规划设计的分离被进一步固化。如果深入解析这个演变过程及其结果，至少有四个方面值得仔细探讨：

首先，将规划编制和审批视作规划工作的整体，关注规划体系的自我完善。规划院制度的建立，缘起于将规划编制与审批相分 离，以避免自己编、自己批所带来的问题，从这也可以看到当时对城市规划的认知主要集中在规划编制方面。这种情况的形成，与我国当代城市规划始于苏联专家指导下所开展的重点城市的建设规划有关，即使国家行政主管部门——城市建设局的设立甚至是建筑工业部的核心工作也都是为了配合苏联援助工业项目和重点城市的建设需要，因此编制规划成为规划系统最为迫切和核心的事务。而这种初创期形成的基本格局以及与相关制度之间的啮合，形成了我国城市规划体系重规划编制及其审批的传统，由此，国家各级政府制定的有关城市规划的规章、规范性文件绝大多数都是有关于规划编制和审批的，及至1980年代的《城市规划条例》和《城市规划法》等国家法律法规等主要内容也是关于规划编制和审批的，迄今为止行政主管部门在城市规划领域版本数量和类型最多的规章，便是有关各类规划的编制、审批的管理办法。而这一系列的法律、法规、规章和规范性文件大量是由规划院或参与、或提供咨询，甚至有相当部分文件是由规划院直接起草的。这就形成了规划领域内的自循环，规划院作为咨询机构为行政部门提供规划编制的内容和要求，然后经行政部门同意后又成为规划院规划编制工作的规范。由此也就形成了国家城市规划体系的建构是建立在技术逻辑的基础上，从规划编制工作出发的，强调体系内自身结构的严密完善，具有充分的完备性。但很显然，这一体系的内容与各级政府的运行结构以及规划实施之间的关联并不紧密，也未能很好地融入到城市建设和发展的决策机制之中，因此，规划只是专业部门的规划。

其次，行政和技术两分，但行政与技术的关系并未得到有效清理，并经常出现错置的状况。城市规划主管部门通常将城市规划管理看成是技术管理，甚至是对技术工作进行管理，这种状况的形成，也与我国在计划经济体制下形成并延续下来的行政体系强调行业管理的特点有关。由于规划实施管理由地方政府部门承担，中央政府行政主管部门尽管在业务上负有指导的职责，但并不具有直接的领导和控制权，再加上各地情况和发展状态千差万别，因此中央政府主管部门的工作也就将工作的重点集中在对规划编制工作以及对规划编制成果进行审批方面。规划院作为一个相对独立的机构就形成了一个独立的行业，因此对其工作的内容和成果进行规范也就成为了主管部门的主要工作。由此在规划领域中出现了由中央政府部门领导的两条并行系列，即由上下级政府组成的行政系列和由各级规划院所组成的技术系列。尽管技术系列对行政系列有依附性和被领导的机制，但这只是城市规划运行中一个方面，而且主要出现在同级机构中；在相当长时期和实际运行中，中央政府主管部门希望通过对规划院的领导和管理，能够对地方政府的相关行为进行管制，这在前些年城市快速扩张时期、中央政府对地方政府管控力所不逮时表现得尤为明显。而随着规划院的不断“市场化”和体制多元化发展，这种技术和行政的关系在本质上已经发生了改变，但既有的管理思维和模式并未改变，由此也就造成了一些乱象的出现。而这种思维方式及其工作方法，对于地方政府而言，很明显是将技术置于行政之上的做法，这就将所有的规划院置于一个非常矛盾、有时甚至是无所适从的位置上。如果我们再深入分析一下这种思维方式和工作方法，就可以看到这也是始终贯穿于我国城市规划领域的传统。之所以我们的规划系统注重规划编制与审批，也就是希望通过用经过批准的规划去约束政府尤其是下级政府的行为。如果对我国有关城市规划管理的文件乃至法律法规做进一步分析，还可以看到，这些文件的主要内容是关于规划编制的，关于规划编制做什么及其成果形式，其中绝大部分都是技术性的内容，与行政有关的就是对各类规划的审批机构的规定。而对规划编制中具体怎么做的内容很少涉及，对其中各类要素之间的关系以及相应的目标等等则缺少政策性的指引，因此，看上去非常完整的规划体系实际上只关注了规划编制成果的形式，而把规划的内容看成是由专业技术去解决的问题，而且是不言而明的内含于专业技术内的，这就把社会经济问题缩减至技术层次，将对城市建设与发展的行政管理归结为技术问题，从而为将专业技术置于行政管理之上提供了基础，这同样也是规划界偏好于将“向权力讲述真理”作为信条的思想基础。也正是由于这种对规划编制及其成果的重视，再加上对城市规划基于建设规划的认知，规划编制的成果被不断固化。近年来不断提到的要加强城市规划的严肃性和权威性，也被简单地理解为是加强规划编制成果的不可改变性，将全系统的规划（planning） 简化为规划编制的成果（plan）（Lloyd Rodwin，BishwapriyaSanyal, 2012）。而规划编制机构与规划实施管理部门的分离更加剧这种将规划成果固化的情况：为了约束规划实施管理部门的自由裁量权，将规划实施演变为一种按图索骥的行为，依瓢做葫芦，甚至将规划的内容简化为几个数字、几条线并以此作为考核标准，规划的综合协调作用被一再地弃置，规划作用的发挥严重受限。

第三，规划编制及其成果与规划实施管理甚至具体城市问题相脱离。由于行政与技术两分的观念及实际操作，规划管理部门与规划编制部门完全分开，从而使得规划编制人员远离城市规划的实际运行的过程，无从掌握城市规划发挥作用的方式方法，甚至根本找不到城市问题、解决城市问题的矛盾焦点之所在，因此也就只能依“惯例”而行为。而这些“惯例”，或来自于教科书上的普遍规则，或来自于基于想象和愿望的并且被条文化的普适性文件。尤其是在规划院“企业化”和异地作业的状况下，规划编制的任务就是编就一套符合规范要求的规划图则和文件，达到通过行政审批的要求。这就产生了大量好批但不好用的规划。相对于技术咨询的“问题-解决方案”（porblem-solution） 模式（詹姆斯·艾伦·史密斯，2017；爱德温·T. 莱顿，2018） 而言，“问题”已经转化为“怎么编完规划”，而不再是现实中的城市建设和发展存在的问题；“解决方案”也不再是针对现实问题本身提出的对策了，而是编完的规划成果。规划院在不断“企业化”的过程中，更是需要把编制完成可批的规划成为基本的考核标准；规划管理部门也从完成大量符合形式要求的规划编制成果中获得业绩，由此进一步助推了大量“好批”的规划的出世。与此相关联，规划院建制的存在，大量的专业人员集中在一起，容易形成创新的氛围，为技术进步提供基础性的条件。但正由于规划编制工作外在于规划的实际运行和城市治理过程，未能直接面对城市建设和发展中的具体问题和矛盾，也无法清楚认识城市规划实施的途径、需求以及多种利益博弈中的焦点问题和矛盾的性质，甚至无感于这些问题和矛盾，技术进步便也就无所依托，为了“创新”而只能不断求“新”。在已经被格式化的规划形式要求的框架内，不断用从海外引进的新理念、新思想、新方法去填充，由此在规划编制中谈大势、谈愿景的多，谈解决具体问题的少；搬用、套用新概念、新理念遍布，西方学院派的规划论述和理论探讨成为了实务规划的样板和基本内容；新理念、新思想、新方法一阵风一阵风似地刮过，内容和过程都热闹，但对规划实质进步的贡献少之又少。

第四，由于规划院的企业化和规划设计的市场化，置规划成果的法律地位处于非常尴尬的境地。有关于这个问题的最经典表述是：一个市场性的咨询机构（仅就收费方式而言，无论事业单位或民营企业）编制完成的综合性极强的、甚至有些是涉及城市发展战略和策略的、内容繁复的文件，经极为简单而概略性的程序而成为一个对社会具有法律约束力的、由国家权力机构执行的法定性文件。这种现象之所以得以存在，就是由于把城市规划仅仅看成是一项技术性的工作，而基于技术准则完成的规划成果被当成了城市建设和发展决策的依据。规划院作为市场性的机构，在限定的时间内完成编制任务，尤其是跨地域作业，对其工作最好的衡量标准就是技术标准，但这是编制团队自带的价值判断，和所在的城市、所涉及的人群并无关联。而城市规划中的所有事项都涉及到利益的调配，规划师在图纸上依据自己的价值观和愿景随意调整和配置各类关系，而依据同一套技术准则基础下编制完成的规划，全然是普适性的，并不具有针对当时当地的具体性和特殊性，这就带来了一个极为复杂的问题：谁有权以什么样的方式和程序来调配利益？依据技术原则建构起来的利益关系始终是一个全新的利益格局，那么何以要将每一次的规划都演变成一次利益调整的“革命”？这既不符合现代利益调配的程序法则，也为未来的规划实施挖下了深深的大坑（罗伯特·海涅曼，威廉·布鲁姆，等，2011；安索尼·T. 克罗曼，2002）。